` . Masat kufizuese pa shpalljen e gjendjes së jashtëzakonshme - TV SHENJA

Masat kufizuese pa shpalljen e gjendjes së jashtëzakonshme

Ndonëse “ruajtja e shëndetit” është e përcaktuar veçanërisht si një nga qëllimet legjitime mbi të cilën mund të kufizohen të drejtat e caktuara, sipas Gjykatës, megjithatë, gjithnjë duhet paravendosur kushti që një kufizim duhet të ketë qenë “i përcaktuar në ligj”.

 

Shkruan: Ditar KABASHI, Prizren

Përkundër pretendimeve dhe deklarimeve të shumta pro et contra në mesin e udhëheqësve shtetërorë lidhur me shpalljen e Gjendjes së Jashtëzakonshme për shkak të pandemisë COVID-19, kjo gjë nuk ka ndodhur deri më tani. Kësisoj, në aspektin juridik, Kosova vazhdon të jetë në gjendje të zakonshme paçka se situata faktike e përhapjes dhe shkaktimit të dëmeve nga ana e pandemisë sa vjen e rritet.

 Masat kufizuese gjatë gjendjes së zakonshme

 Termi “gjendje e zakonshme” nuk gjen përdorim të gjerë meqë presupozon gjendjen normale/të rregullt të jetës publike, e cila për antipod ka “gjendjen e jashtëzakonshme”. Kjo e fundit është përjashtim i gjendjes së zakonshme (të rregullt) dhe sjell me vete një varg masash shtetërore që në rrethana të rëndomta nuk do të vinin në shprehje. Fuqizimi i autoritetit ekzekutiv shtetëror dhe shmangia nga disa të drejta dhe liri themelore janë ndër reperkusionet e natyrshme të gjendjes së jashtëzakonshme.

Meqenëse në Republikën e Kosovës nuk është shpallur Gjendja e Jashtëzakonshme, të gjitha masat e vendosura nga Qeveria për luftimin dhe parandalimin e përhapjes së pandemisë COVID-19 duhet të jenë në pajtim me rregullat e gjendjes së zakonshme, bazat e së cilave i vendos Kushtetuta dhe detajohen me legjislacionin primar e sekondar.

Kufizimin e lirive dhe të drejtave themelore në rrethana të zakonshme, domethënë pa u shpallur Gjendja e Jashtëzakonshme, Kushtetuta e Kosovës (neni 55) e ka përmbledhur në dritën e disa kritereve, të cilat shërbejnë si standarde për masat e ndërmarra.

Së pari, të drejtat dhe liritë themelore të garantuara mund të kufizohen vetëm me ligj. Pra, organi kompetent për kufizimin e lirive është Kuvendi, ndërsa Qeveria mund të zbatojë masa kufizuese vetëm për aq sa ia përcakton dhe ia lejon ligji i Kuvendit. Kjo do të thotë se Qeveria nuk mund të kufizojë liri dhe të drejta kokë më vete pa u bazuar në ligj. Bile këtë e ka cekur fare qartë edhe Gjykata Kushtetuese në Aktgjykimin në rastin nr. KO54/20 të datës 6 prill 2020, ku parashtrues ishte Presidenti i Republikës së Kosovës, i cili e kontestonte kushtetutshmërinë e një Vendimi të Qeverisë (nr. 01/15) lidhur me masat menaxhuese kundër pandemisë.

Së dyti, kufizimi i të drejtave dhe lirive themelore të garantuara mund të bëhet vetëm deri në atë masë sa është e domosdoshme, pra të jetë proporcional, që në një shoqëri të hapur dhe demokratike të përmbushet qëllimi për të cilin lejohet kufizimi.

Së treti, kufizimet nuk mund të bëhen për qëllime të tjera, përveç atyre për të cilat janë përcaktuar paraprakisht.

Së katërti, duhet treguar kujdes ndaj esencës së të drejtës që kufizohet, rëndësisë së qëllimit të kufizimit, natyrës dhe vëllimit të kufizimit, raportit midis kufizimit dhe qëllimit që synohet të arrihet, gjithnjë me synimin që kufizimi të jetë sa më i vogël.

Së pesti, kufizimi i të drejtave dhe lirive të garantuara nuk bën ta mohojë kurrsesi esencën e së drejtës së garantuar.

Madje, edhe nëse bën vaki që Kuvendi të nxjerrë një ligj që i kufizon liritë dhe të drejtat e caktuara, procesi duhet të zhvillohet në dritën e kritereve të lartpërmendura, gjë që nënkupton se as vetë Kuvendi nuk është i pakufizuar në vënien materiale të masave ligjore.

Masat anticovid-19 dhe kontrolli kushtetues: një vendim qeveritar i shfuqizuar

Më 23 mars 2020, Qeveria e Kosovës nxori Vendimin nr. 01/15, me të cilin viheshin një mori masash kufizuese, ndër të cilat: ndalimi i qarkullimit të qytetarëve dhe automjeteve private gjatë orës 10:00-16:00 dhe prej orës 20:00- 06:00, përveç për nevoja mjekësore, prodhim, furnizim dhe shitje të mallrave esenciale (ushqim dhe barna për njerëz dhe kafshë/shpezë) dhe për shërbime dhe aktivitete që ndërlidhen me menaxhim të pandemisë (menaxhmenti dhe personeli esencial qeveritar dhe ai komunal nga sektorët: shëndetësi, siguri dhe administratë shtetërore; mundësimi i qarkullimit të lirë për operatorët ekonomikë të klasifikuar si më të rëndësishëm sipas kodeve NACE që Ministria e Ekonomisë, Punësimit, Tregtisë, Industrisë, Ndërmarrësisë dhe Investimeve Strategjike i lejon të operojnë në periudhën emergjente me pandeminë COVID-19, si dhe transporti i lirë i mallrave/shërbimeve për të siguruar funksionimin e zinxhirit të furnizimit; lëvizjet në rrugë të bëhen jo më shumë se nga dy persona së bashku dhe gjithmonë duke mbajtur distancën dy metra me të tjerët; ndalimi i tubimeve në të gjitha mjediset – private dhe publike, të hapura dhe të mbyllura – përveç kur është e domosdoshme për të kryer detyrat e punës për parandalimin dhe luftimin e pandemisë; në rast të vdekjeve, në varrim të mund të marrin pjesë vetëm anëtarët e ngushtë të familjes së të vdekurit dhe personat që kryejnë shërbimin e varrimit etj.

Gjykata e vlerësoi kërkesën në meritat e saj dhe analizoi nëse Vendimi i Qeverisë shkel lirinë e lëvizjes (neni 35) të drejtën e privatësisë (neni 36) dhe lirinë e tubimit (neni 43) të garantuara me Kushtetutë.

Në krye të herës duhet theksuar se në këtë Aktgjykim, me arsyetimin se përcaktimi i politikave rreth shëndetit publik nuk hyn në kompetencat dhe autorizimet e saj, Gjykata ka nënvizuar se nuk i takon asaj që të vlerësojë oportunitetin e vendimit, pra se a janë adekuate dhe të duhura masat e ndërmarra nga Qeveria dhe se, aq më shumë, kur domosdoshmëria e këtyre masave nuk është kontestuar nga asnjë palë në këtë rast dhe se përkitazi me çështjet e shëndetit publik, kompetente janë institucionet shëndetësore dhe profesionale në nivel shtetëror dhe botëror.

Ndonëse “ruajtja e shëndetit” është e përcaktuar veçanërisht si një nga qëllimet legjitime mbi të cilën mund të kufizohen të drejtat e caktuara, sipas Gjykatës, megjithatë, gjithnjë duhet paravendosur kushti që një kufizim duhet të ketë qenë “i përcaktuar në ligj”. Përndryshe, edhe po qe se kufizimi mund të jetë bërë me synimin e mbrojtjes së shëndetit publik, nëse mungon autorizimi ligjor për këtë, ndërhyrja ndaj lirive dhe të drejtave do të konsiderohet në kundërshtim me Kushtetutën dhe Konventën Evropiane për të Drejtat e Njeriut (KEDNJ).

Gjykata ka analizuar Ligjin për Parandalimin dhe Luftimin e Sëmundjeve Ngjitëse, i cili autorizon Ministrinë e Shëndetësisë (neni 41) që të përcaktojë katër lloje masash mbrojtëse nga sëmundjet ngjitëse: a) ndalimin e udhëtimit në vendin ku është përhapur epidemia e ndonjërës sëmundje; b) ndalimin e qarkullimit në rajonet e infektuara ose drejtpërsëdrejti të rrezikuara; c) kufizimin ose ndalimin e qarkullimit të llojeve të veçanta të mallrave dhe të produkteve; d) pjesëmarrjen e detyrueshme të institucioneve shëndetësore, institucioneve të tjera dhe të qytetarëve në luftimin e sëmundjes dhe në shfrytëzimin e objekteve, të pajisjes dhe të mjeteve të transportit me qëllim të luftimit të sëmundjeve ngjitëse. Dy të fundit nuk kanë qenë objekt i Vendimit, ndërkaq dy të parat, po.

Sipas Gjykatës Kushtetuese, qëllimi i pikës “a)” është që të ndalohet udhëtimi vetëm “në vendin” ku është përhapur epidemia me qëllim të parandalimit të futjes dhe përhapjes së epidemisë “në tërë vendin”. Andaj, Gjykata mendon se ndalesa nuk mund të nënkuptojë gjithë territorin e Republikës së Kosovës, sepse po të kishte pasur këtë qëllim këtë, ligjvënësi do të mund ta përdorte shprehjen “në tërë shtetin/vendin”, gjë të cilën e ka bërë në dispozita të tjera.

Tutje, Gjykata ka potencuar se Qeveria nuk mund të kufizojë asnjë të drejtë dhe liri themelore përmes vendimeve, nëse një kufizim i të drejtës përkatëse nuk është paraparë me ligj të Kuvendit dhe se detyra e Qeverisë është vetëm zbatimi i një ligji të Kuvendit që kufizon një të drejtë dhe atë vetëm deri në masën specifike që e ka autorizuar Kuvendi përmes ligjit përkatës.

Por, çfarë parakupton parimi i përcaktimit me ligj? Ashtu siç ka vënë theksin Gjykata (paragrafi 213), duhen marrë parasysh këto elemente: ekzistimi i një baze të qartë ligjore; parashikueshmëria e kufizimit përkatës; ekzistenca e masave mbrojtëse nga ndërhyrja, përkatësisht kufizimi i të drejtave nga autoritetet publike; dhe qartësia e mjaftueshme në ligj përkitazi me diskrecionin e autoritetit publik lidhur me mundësinë e kufizimit dhe mënyrën e ushtrimit të këtij diskrecioni.

Së këndejmi, për arsye se Vendimi në fjalë përmbante kufizime që nuk janë të përcaktuara me ligj dhe se dy ligjet (Ligji për Parandalimin dhe Luftimin e Sëmundjeve Ngjitëse dhe Ligji për Shëndetësi) në të cilat thirrej Qeveria nuk e autorizojnë këtë të fundit që të vendosë masa të tilla në nivel të të gjithë Republikës së Kosovës dhe për të gjithë qytetarët e Republikës së Kosovës pa përjashtim, Gjykata ka vendosur njëzëri se Vendimi nr. 01/15i Qeverisë nuk është në përputhshmëri me nenin 55 [Kufizimi i të Drejtave dhe Lirive Themelore] të Kushtetutës në lidhje lirinë e lëvizjes, të drejtën për privatësi dhe lirinë e tubimit të garantuara me Kushtetutësi dhe me nenet përkatëse të KEDNJ-së.

Një fakt, në opinion kosovar lidhur me këtë Aktgjykim është përfolur edhe data e hyrjes në fuqi e Aktgjykimit. Për dallim nga praktika e zakonshme e Gjykatës Kushtetuese që vendimet e saj hyjnë në fuqi ditën e publikimit, duke shfrytëzuar të drejtën e saj për të vendosur ndryshe, Gjykata ka përcaktuar datën 13 prill 2020 për hyrjen në fuqi të këtij Aktgjykimi. Për këtë, Gjykata radhiti këto arsye: rrethanat e krijuara me shpalljen e pandemisë COVID-19 në nivel botëror; rekomandimet përkatëse të institucioneve shëndetësore në nivel shtetëror dhe botëror; pasojat potencialisht të dëmshme për shëndetin publik si rezultat i shfuqizimit të menjëhershëm të kufizimeve të përcaktuara përmes Vendimit të Qeverisë; dhe mbrojtjen e shëndetit dhe interesit publik deri në zbatimin e këtij Aktgjykimi nga institucionet relevante të Republikës së Kosovës.

Gjithashtu, Gjykata bëri thirrje që institucionet relevante dhe fillimisht Kuvendi duhet të ndërmarrin hapat e duhur për të harmonizuar masat e ruajtjes së shëndetit publik me Kushtetutën dhe Aktgjykimin kushtetues. Kjo qasje e Gjykatës ndaj efektit juridik të Aktgjykimit të saj ndonëse është keqkuptuar dhe keqinterpretuar në publik sikur të qe një paradoks në shikim të parë (meqë është konstatuar shkelja kushtetuese, por është lënë që ajo të vazhdojë edhe për ca ditë, deri më datë 13 prill) në të vërtetë ka qenë një kriter tejet i qëlluar dhe i matur, sepse ka mbrojtur rendin kushtetues dhe ka hapur rrugën që institucionet përkatëse ta përmirësojnë këtë gabim procedural dhe ta rregullojnë këtë çështje me ligj dhe jo me akt nënligjor. Po kështu, ka kursyer vendin nga një boshllëk të autoritetit shtetëror në kohë krize.

 Ca diagnostikime kushtetuese

Pandemia COVID-19 jo vetëm që zuri botën të papërgatitur për t’u ballafaquar me të në aspektin shëndetësor e teknik, po kështu nxori në shesh edhe një të vërtetë të hidhur: shumë shtete, mes tyre edhe Kosova, nuk kishin pasur legjislacion përkatës të hartuar më parë. Madje, vetë Kushtetuta e Kosovës, sikundër plot simotra të saj, qe e pamjaftueshme për të mbërthyer katërçipërisht këtë problematikë.

Kushtetutat janë pakte sociale dhe dokumente themelore të shtetit. Sa më e heshtur që të jetë ndaj zhvillimeve sociale, po aq do t’i humbë kredibiliteti në sytë e qytetarëve. Po ashtu, sa më vështirë që parashihet të jetë amendamentimi i një kushtetute (në Kosovë kërkohet shumica e dyfishtë: 2/3 e të gjithë deputetëve të Kuvendit, përfshirë edhe 2/3 e deputetëve nga radhët e komuniteteve pakicë), në raste të tilla emergjente problemi sa vjen e thellohet. Për rrjedhojë ndodh të merren vendime imediate që mund të mos përkojnë me tekstin kushtetues.

Në këtë kontekst duhet precizuar një dallim: një vendim legjitim jo gjithmonë është edhe legal (ligjor). Edhe në rastin e masave antipandemike, qëllimi i synuar i Qeverisë së Kosovës (dhe i shumë qeverive anekënd globit) mund të jetë legjitim dhe i nevojshëm për menaxhimin e situatës emergjente, fjala bie duke aplikuar orë policore e rrjedhimisht duke kufizuar lëvizjen e lirë të qytetarëve, mirëpo dimensioni juridik i çështjes merret me atë se sa veprohet në pajtim me hapësirën e tagrit kufizues në gjendje të zakonshme që e përcakton një kushtetutë. Kjo është edhe pikënisja e Aktgjykimit të referuar më lart: Gjykata nuk ka thënë se masat janë kundërkushtetuese në aspektin përmbajtjesor porse në atë procedural. Domethënë, organ kompetent për vendosjen e kufizimeve të lirive dhe të drejtave të njeriut nuk është organi ekzekutiv por ai legjislativ (Kuvendi). Edhe kur të jetë nxjerrë një ligj i posaçëm ose të amendamentohet një ligj aktual, me qëllim të kufizimit të një të drejte të garantuar, nuk bën të injorohet një parim elementar: ai i ndalimit të cenimit të esencës së asaj të drejte. Kjo nënkupton që nuk lejohet të preket përmbajtja esenciale e të drejtës së caktuar.

Kufizimet kushtetuese të të drejtave janë karakteristike vetëm për kohën e gjendjes së zakonshme dhe duhet të vlejnë për të gjithë (parimi i gjeneralitetit) dhe jo për një komunitet të posaçëm identitar, kurse shmangia e plotë nga disa të drejta mund të realizohet vetëm pas shpalljes së Gjendjes së Jashtëzakonshme.

Përderisa epërsia e kushtetutës është edhe parim por edhe normë imperative kushtetuese, sikurse që sanksionohet në Kushtetutën kosovare (neni 16), atëherë aktet legjislative dhe ato ekzekutive nuk mund të mbijetojnë juridikisht duke qenë në kundërshtim me Kushtetutën. Së këtejmi, sado të jetë i pastër qëllimi i institucioneve për të zmbrapsur pandeminë, aktet e tyre nuk guxojnë të bien ndesh me aktin më të lartë juridik – Kushtetutën. Pra, në konstitucionalizëm qëllimi nuk e arsyeton mjetin, porse mjeti duhet t’i përshtatet normës sipërore.

Meqë si parim juridik liria pranohet rregull kurse kufizimi i saj përbën përjashtim, afërmendsh, kufizimet duhet interpretuar në mënyrë restriktive (exception essuntstrictissimae interpretations).

Një mangësi e Kushtetutës së Kosovës është edhe ajo që nuk përmend në mënyrë eksplicite edhe situatat epidemike/pandemike për shpalljen e Gjendjes së Jashtëzakonshme. Aktualisht, tri janë rrethanat e shpalljes së saj: kur ka nevojë për masa emergjente të mbrojtjes; kur ka rrezik të brendshëm ndaj rendit kushtetues ose sigurisë publike; dhe kur ka fatkeqësi natyrore, e cila prek tërë territorin e Republikës së Kosovës ose një pjesë të tij. Me anë të interpretimit, edhe epidemitë mund të përfshihen në domenin e “fatkeqësisë natyrore”, por më e udhës do të ishte të cekej shprehimisht sepse çoroditjet vendimmarrëse nuk do të ishin kaq të theksuara, gjithmonë duke supozuar nëse do të kishte vullnet politik për shpalljen e Gjendjes së Jashtëzakonshme.

Nisur nga këtu, Gjendja e Jashtëzakonshme si kategori kushtetuese nuk është aplikuar, por realiteti pamundëson pohimin se që nga muaji mars 2020 ka ekzistuar një regjim i zakonshëm. Në Kosovë ka ngjarë ndalimi/kufizimi i qarkullimit të njerëzve dhe i mjeteve në orare të caktuara; vënia e maskave në fytyrat e njerëzve është bërë detyrim; procesi mësimor është kthyer në mësim online (në distancë); konviktet janë mbyllur; veprimtaria e firmave gastronomike është kufizuar;numri i punonjësve në pjesën e madhe të administratës shtetërore është zvogëluar; udhëtimet brenda dhe jashtë vendit janë ndaluar/kufizuar, kultet fetare janë mbyllur për një kohë etj. Që të gjitha mund të cilësohen si domosdoshmëri për t’ia dalë mbanë me pandeminë COVID-19, megjithëkëtë këto duhet të kenë edhe bazën e nevojshme ligjore për aq sa nuk flitet për regjimin e Gjendjes së Jashtëzakonshme.

Procedura vendimmarrëse nuk është thjesht metodë pune por edhe garanci për jetësimin e shtetit të së drejtës, konkretisht parimit të sigurisë juridike, sipas të cilit, qytetarët nuk do të ndihen të shqetësuar në mos autoritetet shtetërore do t’ua cenojnë të drejtat e tyre me arsyetimin e menaxhimit të situatave emergjente.

Sikurse mund të përfundohet, disa të drejta themelore i janë nënshtruar kufizimeve në rrethana të rregullta pa pasur fondamentin e nevojshëm juridik. Një Aktgjykim i Gjykatës nxori në pah shkeljen e tri kategorive kushtetuese: atë të lirisë së lëvizjes, të drejtës për privatësi dhe lirisë së tubimit. Kjo e fundit mbase do të mund të ndërlidhej edhe me lirinë e besimit, të ndërgjegjes dhe të fesë e cila është kufizuar që të praktikohet në mënyrë kolektive për një periudhë, paçka bën pjesë në sferën e të drejtave absolute që nuk mund të shmanget as përgjatë Gjendjes së Jashtëzakonshme. Ose, për shembull, mund të shtrohet për diskutim se mbyllja e lokaleve private e ka cenuar apo jo të drejtën për punë dhe ushtrim të profesionit.

Regjimi i Gjendjes së Jashtëzakonshme bart me vete pasoja të shumta, që nga pikëpamja e lirive e deri në ngecjen ekonomike dhe priret të lërë gjurmë afatgjate në jetën psiko-sociale të njerëzve. Për këtë arsye nuk është metodë që duhet preferuar në secilën sfidë që përjeton shteti e shoqëria dhe duhet të konsiderohet si mjeti i fundit i shpëtimit kolektiv. Megjithëkëtë, sprovat e ndryshme, qofshin edhe të natyrës që implikojnë shëndetin publik, kërkojnë zgjidhje dhe mbarështim efektiv. Rruga e duhur do të ishte që ligjvënësit të hartojnë legjislacionin e nevojshëm për ballafaqimin e situatave të tilla pa u vënë para aktit të kryer: o kaos, o Gjendje e Jashtëzakonshme. Gjithsesi duhen bërë përgatitjet juridike dhe logjistike që edhe në rrethana të rregullta, shteti të ketë kapacitetet e aktivizimit me modus operandi karshi rreziqeve sfiduese.

Fundja, shpallja e Gjendjes së Jashtëzakonshme është diskrecion i organeve shtetërore. Në Kosovë shpalljen e bën Presidenti pas konsultimit me kryeministrin, mirëpo lypset miratimi i Kuvendit. Çfarë na flet kjo?

Kjo lë të kuptohet se kompetentë për vlerësimin e rrezikut për të ardhur deri te deklarimi i Gjendjes së Jashtëzakonshme janë bartësit e funksioneve në organet kryesore kushtetuese dhe kjo imponon një proces paraprak politik me direktiva konsultative dhe vendimmarrje, gjë që dëfton se kemi të bëjmë me çështje të vlerësimit të oportunitetit të situatës.

Mirëpo, në çastin kur vendosen masa kufizuese pa u shpallur Gjendja e Jashtëzakonshme, atëbotë nuk bëhet fjalë më për oportunitetin e situatës por për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e masave në thjerrëzën e kritereve pozitive kushtetuese. Domethënë se duhet luajtur me rregullat e lojës: ose sipas regjimit të zakonshëm ose sipas atij të jashtëzakonshëm kur të jetë shpallur sepse rrugë të mesme nuk ka.

Ancora imparo

 Ndërkohë, pas atij Aktgjykimi kushtetues që u trajtua më sipër, janë nxjerrë edhe disa vendime qeveritare lidhur me pandeminë, qoftë nga Qeveria e kaluar, qoftë nga Qeveria e re që erdhi në detyrë më 3 qershor 2020. Madje ka pasur edhe Aktgjykim tjetër shfuqizues nga Gjykata Kushtetuese. Sido që të jetë, emërues i përbashkët i atyre vendimeve është se kryesisht dallohen vetëm formalisht gjersa në thelb ishin të njëjta. Kështu, edhe kur jemi në fund të muajit korrik 2020 dhe vendimet kufizuese qeveritare po vijojnë, duket sheshazi se, përpos përpjekjes së Kryetares së Kuvendit për të nxjerrë një ligj të veçantë, nuk ka ndonjë shkëndijë tejçuese në drejtim të respektimit të standardeve konstitucionale dhe udhëzimit të Gjykatës Kushtetuese që Kuvendi të vihet në lëvizje për t’i dhënë fund këto dilema një herë e mirë.

Kur kishte prekur moshën 87 vjeçe, mjeshtri i madh i Renesansës, Michelangelo, kishte gjetur kurajën të thërriste “ende po mësoj” (ancora imparo). Ky vullnet i duhet edhe funksionarëve të lartë shtetërorë në Kosovë që sikur kanë zënë inat me mësimin e gjërave të drejta e të dobishme për shtetin.